Frecuentemente escuchamos hablar la inversión pública y de la importancia de incrementar sus índices de ejecución y la calidad de los servicios prestados con ella. Pero de forma concreta, ¿en qué consiste la inversión pública? ¿Cómo repercute en la calidad de vida de las personas? ¿Cómo podemos ser más eficientes en su ejecución? A continuación, responderemos brevemente estas interrogantes.
La inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) del Perú consiste en proyectos de inversión, así como en inversiones de optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición (IOARR), que son desarrollados por las entidades públicas de los tres niveles de gobierno sujetos al referido Sistema Nacional, así como por sus entidades y empresas públicas adscritas. El Invierte.pe regula los procesos técnicos que le son aplicables, a través del Ciclo de Inversión, que se encuentra comprendido por 4 Fases: Programación Multianual de Inversiones, Formulación y Evaluación, Ejecución y Funcionamiento.
Tradicionalmente, las inversiones públicas son conocidas como obras de infraestructura pública por ser éstas el tipo más difundido. No obstante, pueden tener componentes o elementos distintos a la infraestructura, como el equipamiento o los componentes propios de inversiones públicas en ciencia y tecnología, medio ambiente, entre otros. La inversión pública se financia principalmente con recursos del Tesoro Público (incluye lo que se recauda de nuestros impuestos), con endeudamiento público, con el canon o con los recursos directamente recaudados por las entidades, entre otros. Por ello, un primer aspecto por el cual como ciudadanos nos debe interesar estar informados es porque, en parte, la financiamos.
Un buen ejercicio para entender coloquialmente qué es la inversión pública es pensar en las intervenciones temporales que necesita realizar el Estado para generar la capacidad que permita la prestación de un servicio a su cargo (sea directamente o a través de un tercero). La temporalidad mencionada nos permitirá diferenciarla de actividades permanentes de la entidad, financiadas con gasto corriente. Un ejemplo: la construcción de una carretera es una inversión pública, y su mantenimiento es un gasto corriente (que sin duda impacta en el cumplimiento del objetivo para el cual se creó la carretera). Otro ejemplo: será inversión pública la implementación de un hospital, incluida la adquisición del equipamiento especializado para un servicio (por decir, tomógrafos avanzados), así como la capacitación al personal que lo utilizará (a quienes manejarán los tomógrafos); mientras que el mantenimiento del hospital y de su equipamiento será gasto corriente.
Un segundo aspecto por el cual nuestro interés en la materia debe acentuarse se fundamenta en que de la correcta prestación de los servicios del Estado, así como de la implementación de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país, depende en gran medida que los peruanos tengamos el piso mínimo de necesidades satisfechas que el Estado nos debe garantizar, en temas tan sensibles como la educación, la salud, la conectividad a través de infraestructura de transporte (aéreo, marítimo, terrestre, pluvial, entre otros). Sin la inversión pública necesaria y adecuada para la atención de estas necesidades, quienes viven en este país no estarán en igualdad de condiciones para el desarrollo, ni en capacidad de ejercer plenamente sus derechos y libertades individuales.
Una muestra de ello es el nivel de la inversión pública hospitalaria y su impacto en la afectación al derecho a la vida durante la emergencia sanitaria por la COVID-19. Pensemos también en inversión pública para permitir el acercamiento o acceso a la justicia, para la prevención y atención de la violencia familiar, para llevar la educación a la población más alejada, para la correcta atención de los adultos mayores en situación de abandono, entre tantas necesidades dónde aún tenemos un largo camino por andar.
Si revisamos la visión oficial del Estado peruano en la materia, veremos que en el Informe de actualización de proyecciones macroeconómicas 2021-2024 puesto a disposición pública por el Ministerio de Economía y Finanzas en abril del 2021, la inversión pública es considerada un elemento clave para el crecimiento económico, para la reducción de las brechas sociales y el desarrollo de capital. El Informe precisa que al contar con una infraestructura pública de calidad en carreteras y puentes se facilita la producción y el comercio, lo que crea oportunidades económicas para el trabajo y la educación. De igual manera, una adecuada infraestructura en agua, saneamiento, escuelas y hospitales mejorará la calidad de vida y bienestar de las personas.
Adicionalmente, el documento precisa que en el Perú existen brechas de acceso básico a la infraestructura de largo plazo por más de US$110 mil millones, las cuales se concentran principalmente en los sectores transporte, saneamiento, salud y agua.
Si bien los últimos reportes puestos en conocimiento público a través de la consulta amigable del MEF reflejan que la inversión pública habría alcanzado importantes índices de ejecución durante lo que va del año, también es cierto que todos los años, al final del período, se tienen recursos no ejecutados que revierten al tesoro público. Asimismo, en un contexto de cambio de gobierno y/o de personal podría darse un repliegue en las decisiones que los funcionarios públicos deben tomar como parte de los procesos de la inversión pública y en consecuencia disminuyan los índices de ejecución, aspecto coyuntural que suele ocurrir en años electorales o de inestabilidad política.
Propuestas
Ante ello, y atendiendo a la importancia de la inversión pública para la mejora en la calidad de vida de la población, planteamos las siguientes tres ideas para su ejecución eficiente en el contexto de cambio de gobierno y nueva gestión:
1) Priorizar adecuadamente las inversiones. En este aspecto, consideramos importante continuar el esfuerzo desarrollado en el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad que contiene un listado de 52 grandes proyectos de infraestructura, cuyo saldo pendiente en ejecución asciende en monto a S/.97 mil millones aproximadamente, que equivale al 12.7% del PBI según las cifras publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (estimadas a diciembre del 2020). Sin perjuicio de lo expuesto, toda vez que el referido plan fue aprobado en el 2019, es decir previamente a la pandemia, podría ser materia de actualización en infraestructura de sectores sociales, como salud y educación.
Asimismo, será necesario identificar inversiones más pequeñas, de rápida y sencilla ejecución, cuyo desarrollo agrupado pueda impactar en la prestación de servicios y cobertura de necesidades, por ejemplo a través de infraestructura modular en materia de salud calificadas como IOARR, es decir, que por sus características no requieren de un análisis técnico al nivel de un proyecto de inversión y que pueden contribuir a la pronta atención de necesidades en salud.
Naturalmente, las inversiones priorizadas deben guardar correlato con el presupuesto destinado para la inversión pública, pues de nada sirve priorizar determinadas intervenciones si se van a financiar otras distintas. Ante ello, es de especial relevancia tener presente que en agosto de cada año el Poder Ejecutivo presenta ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley de Presupuesto Público del siguiente año.
2) Trabajo conjunto entre los sistemas del Estado. A lo largo del Ciclo de la Inversión de Invierte.pe y sus etapas confluyen distintos sistemas del Estado en la implementación de la inversión pública: el planeamiento estratégico, el abastecimiento público que abarca a las contrataciones del Estado, el presupuesto público, el endeudamiento público (cuando se requiere deuda), tesorería, control, entre otros. Por ello, se debe impulsar la articulación constante de los sistemas del Estado.
Esto debe ir acompañado de capacitaciones que actualicen a los servidores públicos de los distintos niveles de gobierno para la correcta aplicación concordada de estas reglas y procesos, es decir, no basta con capacitarlos en cada sistema de forma aislada, se debe apuntar a brindar capacitaciones enfocadas en cómo articular en la práctica los procesos de todos los sistemas.
3) En tercer lugar, podemos destacar la importancia de profundizar en la gestión de las inversiones, empoderando y fortaleciendo los espacios especializados y colaborativos que no generan el incremento del aparato estatal, como los Comités de Seguimiento, encargados de la cartera de inversiones de cada entidad. Así como el impulso de herramientas colaborativas de gestión para inversiones de mayor envergadura, como el Building Information Modeling (BIM) y los Proyect Management Office (PMO’s).
Finalmente, a estas medidas se puede sumar, en materia de inversión pública con participación privada a través de asociaciones público-privadas (APP) u obras por impuestos, la relevancia de fomentar la colaboración con el sector privado. Por ejemplo, con un adecuado acompañamiento técnico y destrabe de los proyectos priorizados en el PNIC a ejecutarse mediante APP.
(Foto: Andina)
