Mucho se discute sobre los problemas de gestión de la Administración Pública, de las dificultades para coordinar entre áreas de una misma entidad y entre distintas entidades públicas (sea que pertenezcan o no a un mismo nivel de Gobierno, o a distintos poderes del Estado). Si bien son diversas las variables que ahondan esta situación (políticas, técnicas, entre otras) lo cierto es que la población es la gran afectada cuando el aparato estatal no logra entenderse a sí mismo, ni manejarse en sus propias estructuras, procesos y regulaciones.
Es por ello que entre los grandes retos de la gestión pública peruana, se encuentra el adecuado manejo de los Sistemas del Estado, así como la articulación entre los mismos, dado que sus procesos se entrecruzan constantemente en el quehacer cotidiano de los funcionarios, y por ende, de la calidad, eficiencia y oportunidad en que se prestan los servicios a la población.
Por ejemplo, para realizar un proyecto de inversión en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), previamente debe alinearse la cartera de proyectos de la Entidad con los objetivos estratégicos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, compatibilizarse con la programación en el marco del Sistema Nacional de Presupuesto Público y, si lleva endeudamiento, con las normas que regulan dicho Sistema también. En caso el proyecto se ejecute por obra pública, habrá que articular con los procesos del Sistema Nacional de Abastecimiento (que incluye a las contrataciones públicas), y si es por Asociaciones Público Privadas con el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada.
Para quienes no tienen mucha experiencia en el sector público, son constantemente rotados de puesto, no han sido frecuentemente actualizados, o simplemente tienen una carga laboral excesiva que no les permite adentrarse en el teje y maneje de los Sistemas del Estado, el pequeño ejemplo descrito resulta inmanejable, e inclusive atemorizante, pues el incumplimiento de las disposiciones de alguno de estos sistemas puede generar la intervención de otro sistema más: el Sistema Nacional de Control. No es de extrañar entonces, que la reacción que encontremos en muchos funcionarios, sea proceder en todo lo posible lo más apegados a la letra, evitando decisiones y acciones que pudieran esperar a la gestión de la próxima autoridad, sobre todo en contextos en los cuáles, las autoridades cambian frecuentemente y los funcionarios también.
Tratándose de la organización y estructura de la Administración Pública, el Estado Peruano cuenta con 2 tipos de sistemas para organizar sus principales tareas: los Funcionales y los Administrativos, ambos previstos en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).
¿Qué utilidad tienen estos sistemas? ¿Cuáles son sus características, similitudes y diferencias? ¿Qué retos afrontan? A continuación, absolveremos brevemente estas interrogantes.
¿Qué son los Sistemas del Estado?
Definidos en el artículo 43 de la LOPE, como “(…) los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuáles se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno (…)”. Como hemos dicho previamente, se clasifican en Sistemas Funcionales y Sistemas Administrativos. Éstos, no deben ser confundidos con los soportes o aplicativos informáticos de registro de información del Estado, su finalidad es mucho mayor y se encuentra vinculada al cumplimiento de políticas públicas o al resguardo del recurso público (sin perjuicio de que algunos cuenten con aplicaciones informáticas de apoyo).
En ambos casos, estamos ante sistemas transversales, aplicables a distintas Entidades Públicas. Esta transversalidad puede ser entendida tanto horizontalmente (a distintas Entidades de un mismo nivel de Gobierno), como verticalmente (a distintos niveles de Gobierno) en la estructura del Estado. Resaltamos también que incluye a los distintos Poderes del Estado.
Otro elemento importante respecto de cada sistema del Estado es su conducción a cargo de un ente rector, que se constituye en su máxima autoridad técnico-normativa en todo el país. Éste, tiene entre sus funciones dictar las normas técnicas del sistema a su cargo y sus procedimientos, coordinar su operación y ser responsable de su correcto funcionamiento. Con esto no debemos entender que los rectores son responsables de los aspectos de gestión interna de las entidades que operan en el marco del Sistema, toda vez que les corresponde velar por el correcto funcionamiento del Sistema a través de las herramientas con las que cuenta el rector (por ejemplo, la emisión de normas y guías técnicas, herramientas de apoyo al seguimiento y monitoreo, evaluaciones ex post del cumplimiento de sus disposiciones, entre otros).
Adicionalmente, la opinión de los rectores tiene carácter exclusiva y excluyente en el marco de su sistema, debiendo ser aplicada por todas las entidades sujetas al mismo. Por ejemplo, ante una disyuntiva sobre la aplicación de las normas que regulan la programación presupuestaria, corresponderá a la Dirección General de Presupuesto Público, en su calidad de rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, aclarar la correcta interpretación de las mismas.
La existencia de los sistemas del Estado no obliga a la creación de unidades u Oficinas dedicadas exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno de ellos, con lo cual podemos entender que al interior de la estructura de cada Entidad, es posible asignar a los órganos, unidades u oficinas previstas, funciones en el marco de cada Sistema. Esto es una práctica recurrente, por ejemplo en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), donde las Unidades Formuladoras de cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, suelen coincidir con oficinas y órganos que realizan otras funciones en paralelo y tienen otra denominación según su Reglamento de Organización y Funciones (oficinas de estudios, oficinas técnicas, entre otros).
Los sistemas funcionales
De acuerdo a la LOPE “(…) tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado(…)”. La ley, dispone que el Poder Ejecutivo es el responsable de su reglamentación y de su operación, asimismo, señala que las normas del sistema establecen las atribuciones del Ente Rector.
Pueden ser creados sin ceñirse a una cantidad o materia determinada en la LOPE. Así, mientras los Sistemas Administrativos se encuentran listados expresamente en dicha ley, los Sistemas Funcionales pueden ser creados conforme se vaya generando su necesidad. Esto último, consideramos se relaciona directamente con el dinamismo de las políticas públicas cuya ejecución persiguen los Sistemas Funcionales, en contraste con la predictibilidad y mayor rigidez que se busca para cautelar el uso de los recursos públicos a través de los Sistemas Administrativos.
Un ejemplo de lo expuesto -sin que por ello, estemos realizando un juicio de valor sobre los resultados del mismo-, es el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), creado por Ley N° 29664, como “(…) un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres”. El SINAGERD busca cautelar el cumplimiento de la Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre, cuenta con un rector que recae en la PCM y con órganos a lo largo de las distintas Entidades Públicas de los tres niveles de gobierno, que deben aplicar sus disposiciones.
Los sistemas administrativos
De acuerdo a lo establecido por el artículo 46° de la LOPE): “Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”.
En el siguiente cuadro, podemos ver la relación de los Sistemas Administrativos y de sus rectores:
Al ser esta lista taxativa, para crear nuevos sistemas administrativos, se requerirá de una ley orgánica que modifique a la LOPE. Como se puede apreciar, tienen a su rector en el Poder Ejecutivo, salvo por el Sistema de Control, cuyo rector es la Contraloría General de la República.
Asimismo, no deja de ser relevante destacar que de los 11, sean 6 los Sistemas Administrativos cuyo rector recae en alguna Dirección General del Ministerio de Economía y Finanzas, lo cual es comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de sistemas: regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública. Ahora bien, los recursos a los que se refiere la LOPE pueden ser de distinta naturaleza (como en el caso del Sistema de Gestión de Recursos Humanos, donde los recursos son los servidores civiles), mas resulta válido argumentar que la mayoría de éstos se encuentran concebidos en términos monetarios o económicos (financieros), por lo que reviste de importancia la participación del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF) incluso en aquellos donde no ejerce la rectoría, dado que sin la articulación correspondiente, resultaría sumamente complicado el adecuado desarrollo de sus fines.
Ejemplos de lo expuesto son el caso del Planeamiento Estratégico y del Sistema de Control, ambos con rectores distintos al MEF. En el primero, el logro de los objetivos estratégicos previstos en los instrumentos del Planeamiento, no se concretarían si no son recogidos en la Programación Multianual de Inversiones del Invierte.pe. En el segundo caso, si no se tiene una adecuada vinculación entre InfoObras de la Contraloría, con el SIAF-SP y el Banco de Inversiones del MEF (todos aplicativos informáticos de apoyo de los Sistemas Administrativos respectivos), existiría mayor dificultad para acceder en línea a información actualizada sobre el recurso público (dinero) ejecutado, más aún si tenemos en cuenta que la misma, tiene carácter de declaración jurada en el marco de las acciones de control, siendo su veracidad responsabilidad de los funcionarios que la registran en cada entidad pública.
Un aspecto adicional a destacar, es la aprobación del más reciente de los Sistemas Administrativos, el Sistema Nacional de Abastecimiento, previsto en la LOPE desde el 2007, pero regulado a partir de setiembre del 2018 con la publicación del Decreto Legislativo 1439, y su posterior reglamento. Así, tardó al Poder Ejecutivo cerca de 11 años empezar la regulación de dicho Sistema, pese a que tanto legal como operativamente era conocida la necesidad de su implementación. Su desarrollo tardío y su implementación en proceso, son ejemplos de lo mucho que queda aún por resolver y articular en materia de los Sistemas Administrativos.
Para el caso puntual de los rectores, adicionalmente a las funciones señaladas en las normas específicas de cada Sistema Administrativo, el artículo 47° de la LOPE, establece las siguientes atribuciones:
Hacemos énfasis en la función de promoción del perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos del sistema, toda vez que ello debería implicar una mirada tanto al interior del propio sistema, como al exterior de éste en cuanto a su relación y articulación con los demás sistemas del Estado y disposiciones legales en general. Así, consideramos que la articulación entre sistemas es también consustancial al rol de los rectores, en el marco de una adecuada y moderna gestión pública.
Para mencionar algunos retos actuales y futuros, podemos empezar por la capacidad articulación de las disposiciones de los sistemas, de manera que no se dupliquen procesos y se maximice el uso de la información entre uno y otro. Asimismo, la adecuada gestión de todos estos procesos de forma armónica, requiere un fuerte componente de capacitación, pero también de acompañamiento y asistencia técnica. Para ello, es recomendable enfatizar el fortalecimiento de los funcionarios de los propios rectores que realizarán estas tareas, buscando espacios de intercambio constante y de capacitación sobre las novedades de los otros sistemas del Estado, pues si entre ellos mismos no logran articular los procesos que emiten (muchas veces por desconocimiento de los procesos del otro), difícilmente los operadores en los distintos niveles de gobierno podrán aplicar de forma articulada sus disposiciones.
Adicionalmente, y teniendo en cuenta las lecciones aprendidas en el contexto COVID-19, continúa siendo un reto importante la virtualidad de la información, de los espacios de coordinación y gestión colaborativa. Finalmente, sigue siendo un reto pendiente la implementación de prácticas de Gobierno Abierto en los Sistemas del Estado, sin que por ello podamos desconocer los avances en el peldaño previo que constituyen las herramientas de Datos Abiertos.
(Artículo basado en columnas de opinión de la autora publicadas en Propuesta País. Ilustración: Micaela Persuh)
